外資并購進入中國的“安檢門”正在加快搭建。
本報獲悉，繼日前發布《建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的規定》后，商務部外資司目前正在進一步討論制定關于此規定的操作實施細則和規程。
據商務系統知情人士透露，根據目前對細則安排的內部討論意見，我國可能將建立類似于美國海外投資委員會(CFIUS)的組織，旨在管理外資并購安全的國家安全審查機制也將推出。
在此機制下，將可能設立一個有國務院多個相關部委局和一些重要行業協會參加的、類似“部際聯席會議”的安全審查機構。安全審查機制的執行標準，將以行業和資金規模作為雙重參考。
“有可能列出一份戰略性和敏感性行業的清單。這份清單包含了很多行業，同時劃分也很細。”商務系統一位參與細則討論的知情人士表示，有關需要進行并購安全審查的行業領域、金額范圍等標準，都將在商務部正在制定的實施細則中得到解決。
多個部委行協參與聯席審查
據了解，早在2009年初，《國家安全審查機制方案》就已基本完成。但由于時值國際金融危機爆發，全球經濟形勢尚未明朗，該方案被擱置下來。
在今年1月的全國商務工作會議上，商務部部長陳德銘提到將“創新利用外資管理模式”，“將外資準入管理與經營者集中反壟斷審查、外資并購安全審查有機結合起來，依法保護國內產業安全。”
這是商務部首次把“依法保護國內產業安全”寫入年度工作報告中的利用外資部分中。
據記者了解，我國建立國家產業安全審查機制，將參照美國辦法，建立所有相關部門參與的外資審查機構，根據我國情況制定細則。
根據外資并購制度規定，安全審查的范圍包括：外國投資者并購境內軍工及軍工配套企業，重點、敏感軍事設施周邊企業，以及關系國防安全的其他單位；外國投資者并購境內關系國家安全的重要農產品、重要能源和資源、重要基礎設施、重要運輸服務、關鍵技術、重大裝備制造等企業，且實際控制權可能被外國投資者取得。
“與前幾年媒體廣泛使用的‘經濟安全’概念不同，這里使用了國家安全和國防安全兩個概念。而且比較具體規定了涉及國家安全的6個領域。” 北京新世紀跨國公司研究所所長王志樂說。
他表示，有了比較明確的規定，可以防止把一般領域的企業間的重組并購動輒上升為國家安全，混淆企業利益博弈與國家安全的關系。
目前，商務部內部正在就規定的實施細則進行討論。據參與討論的商務系統人士透露，安全審查重點鎖定“涉及國民經濟命脈的行業和關鍵領域內”，包括國防敏感工業部門（裝備類、戰略高科技類）、基礎及壟斷型產業（礦產、電網、鐵路、電信、公用設施、物流、農業等）；行業主導或骨干企業（市場份額、技術品牌重要性）；外商投資背景審查（是否受政府控制）；投資對本國市場壟斷的可能性；對本國環境生態或居民健康的危害等。
在此機制下，將會出現一個類似于“部際聯席會議”的機構——包括國家發改委、工業和信息化部、商務部、國防科工委、科技部、農業部、國資委、銀監會、國家工商總局以及稅務總局等多個部委和一些重要的行業協會都將納入其中。
由于美國海外投資委員會的調查屬于機密事務，它并不一定會向有關企業透露自己調查的具體方向，調查對象亦無法在法庭上挑戰該委員會的決定。
目前尚不清楚我國未來的聯席委員會審查將以何種方式展開，但據商務系統人士透露，可以確知的是，安全審查與反壟斷的調查將是互相獨立的，后者對外資并購的審查主要是集中在并購行為對產業競爭的影響層面，而非國家或產業安全。
根據有關機制設計，商務部將負責受理外商投資企業并購國內企業的安全審查的申請，在受理這些申請之后向部際安全審查的聯席會議，提請審查，并執行相關的審查決定。
審查將參考行業和資金規模
在《建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的規定》發布后，業界面臨一些困惑。
“如何區別《反壟斷法》中的合并控制審查與《規定》中的安全審查，是有待澄清的問題，因為理論上存在同時面對兩種審查的可能。”歐盟商會競爭子工作組主席Francois Renard在2月日發給本報記者的郵件中表示：
2009年7月，商務部對《關于外國投資者并購境內企業的規定》進行修改，刪除第五章“反壟斷審查”，而對經營者集中申報標準的相關問題，以我國反壟斷法和《國務院關于經營者集中申報標準的規定》為依據。
這次出臺的規定，又提出并購安全審查。
曾任商務部跨國研究中心主任的王志樂對此給出的解釋是：不管外資還是內資企業，都有搞壟斷破壞市場秩序的可能，甚至連國有企業、政府都有可能壟斷，《反壟斷法》解決的是此類問題，從性質到范圍，與《規定》都是不同的。
此外，據本報了解，未來國家安全審查機制的執行標準，將可能以行業和資金規模雙重為參考。
“有可能列出戰略性和敏感性行業的清單，但由于行業之間差異性很大，所以達到多少金額、占市場比例多少需要接受審查，不能一概而論。”上述參與細則討論的知情人士告訴記者，這份清單根據國際慣例是不需要對外公開的，包含了很多行業進去，同時劃分也很細。
不過本報獲悉，目前正在修訂的第五版《外商投資產業指導目錄》，將與安全審查清單有一定的相關性。這份《目錄》旨在進一步優化外商在中國投資的結構，最快可在今年內出臺。
其中鼓勵類的行業主要包括：新能源、新材料、生物醫藥、高端制造業、信息產業等領域。此外，鼓勵跨國公司在中國設立研發中心和延伸產業鏈。
對此，Francois Renard表示， “自去年6月《關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度》的草案公布以來，許多問題已經得到解決，然而《通知》仍然引發了一些擔憂，例如對于行業的定義過于寬泛。”
圍繞清單產生的另一個焦點，是需要審查的金額范圍。據參與內部研討的人士透露，圍繞并購金額與國家安全的關系，引發了不少爭論。
“由于每個行業的大小不同，特點也不一樣，很難精準地判斷一個并購案金額達到多少就影響國家安全了，而且行業的情況是變動的，但是標準難以隨著行業的變化而變化。”一位參與研討的人士告訴記者。
此外，每一個行業的階段性情況也不同。
“在行業發展初期，需要并購，讓外資整合整個行業，這時是應該鼓勵的；而在行業的發展成熟期，比如3－5家企業就占了整個行業的70％－80％，就不應該再鼓勵了。”商務部研究院跨國經濟研究中心主任何曼青說。
而且按照現行規定，3000萬元以下的外資并購項目，審批權已經下放到地方，需要新的規定把他們納入這一機制之中。
因此，關于需要進行安全審查的并購案的金額范圍，目前商務部內部尚未達成明確意見。
外資填補4萬億重組資金缺口
2003年前后，外資并購在我國一度占FDI投資5%。之后，隨著跨國公司開始并購我國戰略產業和行業龍頭企業，國家經濟安全問題引起各方關注。從2006年起，外資財團在中國市場的并購工作遭遇越來越多的阻力。
IBM2008年6月發布的《全球CEO調查報告》表明，受訪的全球1130位CEO中，僅24%的人傾向于在中國市場上采用并購以實現增長。
據王志樂介紹，與全球跨國并購相比，我國外資并購總額還相當低。2004年到2009年，我國實際使用外資總額約4900億美元，其中外資并購總額僅有90億美元。外資并購占外商投資總量不到2%。遠遠低于全球平均水平。
“中國現有國企40多萬家，實現產權結構多元化，進行資產重組至少需要4萬億元，如此巨大的資金缺口，靠國內的非國有企業投資顯然滿足不了，外資并購是一支需要借助的力量。”何曼青說。
國內輿論對外資并購的擔憂，主要指向兩種結果：一是外資并購以消滅國內競爭對手，獲取國內市場份額甚至壟斷為目的；二是外資把并購企業轉變為其下屬一家“既沒有知識產權，也沒有核心技術”的加工企業。
而這兩種可能性，都將被納入正在搭建的安全審查系統的審查范圍內。
在這一系統搭建完成后，外資進入中國并購將經過三道門檻：一是《外商投資產業指導目錄》下的產業準入門檻；二是《反壟斷法》針對市場集中度的審查。三是安全審查。
部分專業人士相信，隨著我國外資并購法規的不斷完善與并購環境的優化，中國將會迎來如同美國在20世紀90年代那樣的跨國并購熱潮，成為亞洲乃至世界最大的并購中心之一。
“中國的吸收外資中97%是以綠地直接投資實現的，并購只占到3%，也許今后可能會是8%、10%的速度發展上去，中國市場吸收外資并購會越來越多。”商務部發言人姚堅在2月17日表示。
